【法学汇】设立最高检驻中国证监会检察室，怎么看？如何干？
设立驻会检察室——
凝聚执法司法合力
服务保障资本市场高质量发展
编者按 2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室揭牌成立。设立驻会检察室，是贯彻习近平法治思想，落实《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，完善证券案件检察体制机制，促进资本市场法治化建设的开拓之举，也是落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，充分发挥检察职能作用，对各类市场主体予以同等司法保护的务实举措。《检察日报》本期“观点·专题”特邀法学专家与实务专家围绕“凝聚执法司法合力服务保障资本市场高质量发展”主题进行探讨，敬请关注。
以更优检察履职
护航资本市场
面对当前资本市场违法犯罪的严峻态势，根据中央提出的对违法犯罪“零容忍”要求，完善派驻中国证监会检察工作机制，对于检察机关更好地落实政治自觉、法治自觉、检察自觉，有力解决当前打击证券违法犯罪过程中的体制机制性问题，服务保障资本市场法治建设具有十分重要的意义。张军检察长在驻会检察室揭牌仪式上的讲话中指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济；促进资本市场繁荣发展，必须厉行法治、完善监管。以更优检察履职推动依法完善监管，就是对资本市场最大最实最有力支持！”为此，检察机关必须加强力量配置，完善机制制度建设，提升办案和法律监督力度，充分发挥法律监督和相关职能作用。
以更优检察履职推动依法完善监管，首要是从政治上看
党的十九大把防范化解重大风险作为三大攻坚战之一，突出强调守住不发生系统性金融风险的底线；中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记再次作出部署。要从政治的高度充分认识中央加强资本市场法治化建设决策部署的重要意义，切实增强检察履职推动依法完善监管的责任感和使命感。最根本的是要贯彻落实习近平法治思想，通过厉行法治，加强完善监管，规范市场行为，营造良好的资本生态。坚持系统观念、法治思维和底线意识，把防风险、保发展和促改革结合起来，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。深刻认识完善全链条监管对于资本市场发展的重要意义，充分发挥派驻检察的优势，结合司法办案，推进市场监管的规范性、系统性和协调性。要从政治的高度准确把握证券检察工作的政治属性和业务属性，全面考量国家利益、社会利益、人民利益，更加注重三个效果的有机统一，作出正确处理决定，争取更优办案效果和监管效果。
以更优检察履职推动依法完善监管，关键是严格践行、落实法治
法治建设是资本市场高质量发展的必要基础和根本保障。严格落实法治，要把习近平总书记关于资本市场法治化建设的重要指示精神和检察履职融为一体。
（一）强化检察机关证券期货犯罪案件办理工作。加大打击证券违法犯罪力度，加大对财务造假、违规披露、操纵市场、内幕交易等重点领域大要案的查处力度，尤其是要严厉查处严重侵害投资者合法利益、严重破坏资本市场秩序的违法犯罪活动。发挥各类刑罚方法的功能作用，注重自由刑与财产刑、追缴违法所得并用，不让犯罪者在经济上得到好处。通过高质高效办理案件，有效遏制重大违法犯罪案件多发频发态势，切实保护中小投资者利益，向市场传递“零容忍”强烈信号，维护资本市场秩序，防范化解金融风险。
（二）加强资本市场法律政策研究，完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，为从严打击违法犯罪提供法律保障。派驻检察近距离接触资本市场一线、更加了解资本市场运行的规律，可以对证券、期货、基金、私募、衍生产品等细分市场的风险和问题深入研究，有针对性地解决疑难争议问题和资本市场犯罪的新情况新问题。通过对证券期货违法犯罪态势研判，开展法律适用专题化研究，制定完善相关司法解释和指导意见，统一法律适用，规范司法办案。适时编发指导性案例、典型案例，发挥案例的示范指导作用。
（三）完善行政执法与刑事司法衔接，建立健全打击证券违法犯罪活动的执法司法体制机制。检察机关作为司法活动的参与者，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在刑事诉讼中承担着承上启下的职能作用，在具体办案过程中履行监督职责，是全程融入式监督。通过设立驻会检察室，与证监会进一步完善行刑衔接工作机制，可以更好地发挥立案监督职能，强化案件移送和跟踪监督，从刑事立案的源头实现证券犯罪应移尽移。同时，驻会检察室要强化与公安机关的协作、配合与制约，加强程序衔接，在案件管辖、办理、追赃挽损等方面集中优势资源，形成打击犯罪合力，提升案件办理质效。
以更优检察履职推动依法完善监管，根本是坚持能动司法、促进源头治理
资本市场有序发展的基础是培育健康的市场生态。对于市场主体，要注重综合治理，坚持严管厚爱，推动合规运营。促进社会治理，是检察机关法律监督的重要内容，也是提升法律监督效能的重要方式。对于驻会检察室来说，要充分发挥“驻”的优势，把派驻检察工作纳入国家治理体系和治理能力现代化建设中。
（一）深化与证监会等监管部门的合作，将依法从严打击证券违法活动与完善监管有机结合，促进提高上市公司质量、促进企业合法合规经营，积极引导上市公司、证券公司自觉遵守和维护资本市场秩序。
（二）强化源头预防，紧密结合办案，精准发现公司治理、行业管理、风险防范等方面的问题，及时以检察建议等形式提出监督意见，协同证监会等相关部门完善整改。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，通过各类媒体平台弘扬法治精神，做优“金融检察微课堂”，结合典型案例以案释法，多渠道多举措开展投资者教育，增强投资者风险防范意识，引导资本市场各类主体依法诚信投资经营。
（三）建立资本市场领域企业合规制度。对资本市场领域企业合规适用范围、案件类型和适用条件、合规形式和内容、企业刑事犯罪风险预防机制等进行研究，拓展企业合规适用范围，探索制定资本市场领域企业合规指导意见，建立和完善刑事合规激励机制、第三方监管机制等，促进企业合规守法经营，预防和减少企业违法犯罪，助力资本市场信用体系建设，营造法治化的营商环境。
以更优检察履职推动依法完善监管，锻塑专业化人才队伍是基础保证
加强检察机关证券期货犯罪办案基地建设，充分利用专业力量集中优势，把办案基地建设成为集专业化办案、预防及研究、培训于一体的综合平台。培养一批证券期货检察专门人才，必要时在全国检察机关范围内统筹调配使用，促进强弱互补。协调建立联合培训、挂职交流等常态化人才培养机制。通过整合检察职能和人员力量，实现专门机构、专门人员从事专业工作，以驻会检察室为核心自上而下建立一支办理证券犯罪案件的专业化办案团队，加大办案力度，提高专业水平和办案能力，为资本市场法治建设提供高水平的检察保障。
在刑事检察职能的基础上，进一步探索开展民事、行政、公益诉讼检察工作。强化对资本市场民事诉讼活动的监督，研究加强对证券纠纷代表人诉讼进行有效法律监督的措施。对因虚假陈述等违法行为损害社会公共利益的，研究开展公益诉讼“等”外探索的可行性，努力扫净资本市场“天空”上的“阴霾”，拓宽投资者权利救济渠道，提供全方位的检察保护。（作者：最高人民检察院第四检察厅厅长、驻证监会检察室主任郑新俭）
做资本市场
生态环境守望者
2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证监会检察室揭牌成立，是我国资本市场改革与发展中的里程碑事件，是我国资本市场法治现代化的重大举措。为此，有必要精准界定驻会检察室在资本市场中的法律角色定位，充分激活其应有效能。
驻会检察室是公众投资者合法权益的保护者。截至2021年5月，我国A股投资者数量已逾1.8亿人，堪称全球规模最大、交易最活跃的投资者群体。我国公众投资者对我国上市公司的快速发展以及资本市场的繁荣和稳定作出了重要贡献。
十九大报告强调，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。习近平总书记指出，“我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。因此，资本市场必须坚持人民性的基本属性。中国证监会主席易会满表示，要“守初心、担使命，必须强化资本市场监管人民性”；“证监会系统践行党的初心和使命，落实‘为民服务解难题’的要求，关键是在监管工作中践行以人民为中心的理念，想投资者之所想，虑投资者之所忧，解投资者之所难。”
作为宪法确立的法律监督机关，人民检察院也必须坚持和捍卫资本市场的人民性，弘扬股东中心、股东平等、股东民主、股东诚信和多赢共享的新时代股权文化，优化股东友好型的资本市场生态环境，不断提升公众投资者的获得感、幸福感和安全感，持续提振投资信心。
驻会检察室的首要使命就是保护公众投资者合法权益，成为公众投资者信赖的娘家人和保护者。驻会检察室保护公众投资者的工具箱丰富多彩，既包括支持公众投资者提起民事诉讼（包括代表人诉讼），也包括对裁判不公的民事行政案件提起抗诉；既包括对公众投资者的投资警示，也包括对监管者和自律组织的善意提示；既包括对资本市场违法犯罪的精准打击，也包括对资本市场的标本兼治和源头治理。当然，要履行好保护者的职责，驻会检察室还应认真听取公众投资者的合理化意见和建议，不断创新维权工作机制，确保公众投资者关注的痛点和难点问题能够得到及时有效的化解。
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对加强刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼法律监督提出了新要求，驻会检察室要更加充分履行民商事案件抗诉职责，通过投资者权益纠纷案件的个案纠错，有效推动公正司法诉讼，维护法律尊严，增强司法公信，确保每份裁判文书经得住法律、社会与历史的检验，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
驻会检察室是上市公司合规漏洞的发现者。经济活力取决于作为市场经济微观细胞的企业活力。上市公司是推进供给侧结构性改革、推动经济高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体，是承载股东、消费者、职工和社区等利益相关者核心利益的命运共同体。但不少上市公司由于内部治理与合规体系存在短板，经常陷入法律风险的漩涡，不仅影响公司的可持续健康发展，而且直接导致公司的严重亏损、强制退市或者破产清算。
检察机关是上市公司合规漏洞的发现者。驻会检察室应及时把脉分析上市公司治理中具有代表性和苗头性的突出问题，及时发布检察建议和典型案例。尤其要善于针对不同上市公司的行业性质、发展阶段以及法律风险点，量体裁衣地提供建设性的建议。
最高人民检察院深入推进涉案企业合规改革试点以来，既落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，也督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，在促进合规守法经营方面正在积累经验。期待形成可复制可推广的成功经验将来适用于上市公司。“上医治未病”。为实现标本兼治、源头治理、纲举目张，建议驻会检察室聚焦上市公司治理的监督。公司治理检察监督的重中之重是敦促公司确保内部治理与合规体系的有效性和公平性、确保公司商业模式的合法性和可持续性、预防公司的道德风险和法律风险外溢。
只有抓住上市公司治理监管的牛鼻子，才能消除上市公司的违法行为增量，建立以事先预防与事中监管为主、事后处罚为辅的新常态。为激励公司自觉追求合规治理，总结检察机关正在探索的涉案企业合规改革试点经验，建议行政处罚法和刑事诉讼法将来也明确合规治理公司免予或从轻接受行政处罚和刑事处罚的条件与程序。为精准评估公司治理改进的有效性，建议导入行政机关和司法机关选派独立第三方担任合规治理监督人和独立董事的制度。
驻会检察室是资本市场生态环境的守望者。多年来，我国资本市场中的侵权、违约、失信等违法犯罪行为屡禁不止，其主要根源在于“三高三低”的制度短板：一是失信收益高、失信成本低，失信收益高于失信成本；二是守信成本高、守信收益低，守信成本高于守信收益；三是维权成本高、维权收益低，维权成本高于维权收益。这恰恰是我国市场中失信、违约、侵权、欺诈乃至犯罪乱象的根源。
作为资本市场生态环境的守望者，驻会检察室应当致力于携手监管者、自律组织、新闻媒体和利益相关者打造全国统一的全天候、全方位的跨地域、跨部门、跨产业、跨市场、信息共享、快捷高效、有机衔接、同频共振的资本市场协同共治体系，不断优化诚实信用、公平公正、多赢共享、包容普惠的资本市场生态环境。驻会检察室要推动资本市场治理现代化，加强检察和监管协同，形成检察监管合力。这就需要创新资本市场检察监督体制，推动检察监督转型，实现协同检察、精准检察、透明检察。要按照“放权、赋权与维权”的理念，充实检察权限，强化检察手段，加强事中、事后检察，铸造检察合力，弘扬诚信文化，提升检察公信力。
市场有眼睛，法律有牙齿。优化资本市场生态环境的关键是要在法治轨道上激浊扬清、惩恶扬善。驻会检察室必须努力促进“三升三降”：一是提高失信成本，降低失信收益，确保失信成本高于失信收益；二是提高守信收益，降低守信成本，确保守信收益高于守信成本；三是提高维权收益，降低维权成本，确保维权收益高于维权成本。只有健全褒扬诚信与惩戒失信的信用奖惩机制，才能终结“好人受气、坏人神气”，“劣币驱逐良币”的逆淘汰乱象。
绳锯木断，水滴石穿。期待驻会检察室在保护公众投资者权益、完善上市公司治理和促进资本市场治理现代化方面不断作出新的贡献。（作者：中国人民大学法学院教授刘俊海）
贯彻“零容忍”要求
提升治理效能
资本市场作为国家金融体系的重要组成部分，在资金融通、财富管理、资源配置等方面发挥着重要作用。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，明确提出“在检察机关内部组建金融犯罪办案团队”“探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制”“加强证券领域检察队伍专业化建设”，对金融检察工作提出了新的更高要求。在资本市场改革不断深化的背景下，应当以最高人民检察院驻中国证监会检察室揭牌成立为契机，进一步完善从严打击证券违法活动的检察体制机制，探索检察机关更好服务保障资本市场发展的路径，提升证券期货违法犯罪治理效能，为推动资本市场高质量发展提供有力检察保障。
适应注册制改革要求明确打击重点。证券发行注册制改革是资本市场基础制度的重大变革，但注册制绝不意味着放松审核要求，而是要强化上市公司的信息披露义务，防止不法分子“鱼目混珠”损害资本市场秩序和投资者合法权益。检察机关应围绕“以信息披露为核心”的注册制改革要求，明确追诉打击的重点，彰显对证券违法犯罪“零容忍”的决心。一是重点打击上市公司涉欺诈发行、财务造假的犯罪。强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的实质认定和刑事制裁，督促上市公司、股东及相关信息披露义务人真实、准确、完整、及时、公平披露信息。二是重点打击操纵证券、期货市场的犯罪。除了传统的操纵行为之外，要高度关注“蛊惑交易操纵”“抢帽子交易操纵”等新型操纵行为，维护公开公平公正的资本市场秩序。三是重点打击中介组织人员提供虚假证明文件的犯罪。督促资产评估、会计、审计等中介组织发挥好资本市场“看门人”作用，严格履行核查验证、专业把关等法定职责，为上市公司提供高质量服务。
保护投资者特别是中小投资者合法权益。2019年修订后的证券法第1条将“保护投资者的合法权益”“维护社会经济秩序和社会公共利益”确定为立法目的，这是资本市场监管的根本宗旨，也是金融检察工作的重要遵循。我国资本市场以中小投资者为主要参与群体，其在资金、知识、信息等方面处于弱势地位，上市公司大股东利用强势地位、信息优势和各类违法违规行为侵害中小投资者合法权益的情况时有发生，中小投资者因人数众多，加之与上市公司之间信息不对称，难以有效运用法律维护自身权益，亟须完善投资者保护执法司法体系。从近年来检察机关办理的证券案件类型来看，主要集中于刑法第180条规定的内幕交易、利用未公开信息交易等部分罪名，一些与投资者保护相关的检察职能有待“激活”“转型”“升级”。据此，检察机关应牢牢把握公共利益代表者这一职责使命，实现“四大检察”全面协调充分发展，让更多法治产品、检察产品满足人民群众需要。刑事检察方面，除了依法惩治涉及虚假陈述、内幕交易、市场操纵、背信的四大类证券期货犯罪之外，还要将投资者保护的理念延伸至惩治其他犯罪，如上市公司控股股东、实际控制人直接或者间接转移、侵占上市公司资产，以及私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等。此外，要注意发现民事、行政、公益诉讼检察案件线索，通过支持起诉、发送检察建议等方式，与特别代表人诉讼制度等形成互补，形成“行政处罚+民事赔偿+刑事制裁”的制度供给闭环。
实现对多层次资本市场全覆盖的司法保护。为满足不同类型投资者的投资偏好，适应不同类型和不同发展阶段企业的融资需求，我国目前形成了多层次资本市场。检察机关应当立足多层次资本市场的特点，依法充分履行法律监督职能，形成对资本市场的全方位司法保护。其中，主板市场是证券发行、上市及交易的主要场所，上市企业多为大型成熟企业，相关案件的法律关系复杂、交易标的额大、利益涉及面广、社会关注度高，甚至涉及跨市场、多机构、复杂资金流动等问题，应当成为金融检察的主要工作领域之一。同时，对于主板之外的其他资本市场应予以关注，避免出现法律监督的盲区或薄弱环节。（作者：北京市海淀区人民检察院副检察长杜邈）
选准路径
促进资本市场秩序改善
驻会检察室揭牌成立是最高人民检察院与中国证监会合力落实中办、国办《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的重要举措。在原有证监会行政管理监督基础上，又新增常驻的检察监督，无疑将对证券期货等资本市场秩序产生深远影响。
选准路径，确实发挥“驻”的优势。驻会检察室的重大价值和深远意义，既待时日推进以逐步释放和彰显，也需当下充分挖掘“驻”的优势、辅以相关配套机制和实绩予以支撑。因此，亟须选准路径精准发力，追求有效性的同时兼顾稳健性。一要在秩序重塑中发挥重要作用。驻会检察室能否在推动证券期货等资本市场治理秩序重塑中发挥作用，使重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制、投资者权利得到有效救济，是检验其监督本色的试金石。因此，要善用检察监督手段推出多种组合拳，推动构建各种配合协调机制和技术平台，把资本利益、主体诉求、行业自治吸纳进国家法治秩序，维护市场秩序。二是在有效平衡上发挥指引作用。驻会检察室具有“驻”的沟通协同便利，有助其致力于全面理解和深度把握证券市场运作规律，在精准研判行为性质，准确把握合法与非法、违规与犯罪、政策与法律以及保护金融发展与打击证券犯罪之间如何有效平衡等方面发挥指引作用，为建设规范又不失活力、开放又具韧性的中国特色稳健的资本市场贡献检察智慧。三是在依靠多种力量上发挥引导作用。在新的资本秩序重塑中，投资者、技术与信用，是贯穿事前、事中与事后的三种闭环力量，是驻会检察室可全力挖掘的依靠力量。投资者既是保护对象，又是民间依靠力量，可借助民事公益诉讼作为桥梁，探索连接投资者与证券集体诉讼的制度安排，作为证券市场追赃挽损的有效手段，同时强化刑事追究，有效惩治证券违法犯罪。其次是依靠信息技术力量。当下，新技术的逻辑已经几乎可无障碍地穿透一切旧的治理秩序边界，强化治理秩序，无法摒弃技术力量。此外，要引入信用约束力量，对于市场主体和证券中介机构的违法违规行为，通过信用评价体系，为从业禁止等市场准入限制提供客观依据。
提炼规律，着力夯实“驻”的逻辑底座。经验范式、监管创新和规则完善，是驻会检察室需着力夯实的逻辑底座，为打造有效的金融市场治理秩序贡献检察方案和智慧担当，确保资本市场永葆为经济发展赋能的稳定能力。一要提炼经验范式。驻会检察，是强化新时代检察机关法律监督工作、助推治理体系和治理能力现代化的重要举措。驻会检察室可在稳健实践基础上逐渐提炼形成可复制性的监督范式。二要促成监管创新。检察机关的监督属性和诉讼地位直接决定了其具有积极推动构建各种监管协调配合机制的优势。驻会检察室充分履职，在监督共性和机构异质性之间，认真厘清双方职责内容和分工界线，既合力协同又边界清晰，为资本市场监管探寻有效路径，孵化出具有中国特色的证券执法司法体制。三要促进规则完善。驻会检察室应利用常驻优势，高效推动金融立法、司法解释、授权决定出台或修正建议，特别是推动适应惩治证券犯罪案件特殊性的特别证据、反洗钱、跨境监管、涉外司法等规则出台，堵疏结合，既规范资本的有序运作，也尊重资本运行的规律，在规范中推动资本市场良性发展。
可以想见，在新的历史起点设立的驻会检察室，必将承担起监督的历史重任，运用先进技术、法律体系和复杂系统，与证监会协同打造一个覆盖市场各方、融通国内国际的立体金融监控网络，促进资本市场治理秩序日益改善，市场生态重构优化，推动我国资本市场在新时代获得新发展。（作者：福建省泉州市人民检察院检委会委员吴美满）
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